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【优秀论文】浅谈构建残联主导、协会配合、社会参与 的助残机制

发布时间: 2016-11-15   作者:本站编辑   来源: 本站原创   浏览次数:156   【字体:  

浅谈构建残联主导、协会配合、社会参与

的助残机制

 

广西柳州市雀儿山街道残联  覃毅盛,兰素石

 

 

    摘要:改革及开放以来,中国残疾人的事业取得了长足的发展。在二次改革和新常态下,国务院出台了《关于加快推进残疾人小康进程的意见》[国发〔2015〕7号],残联、残疾人专门协会与助残组织的职责划分更加清晰明确,三者之间的关系也进入了一个新的时期,从过去的领导与被领导的关系,转换成为彼此相互依存与相互合作的服务与被服务关系。残联作为中国残疾人工作的组织者和管理者,是残疾人事业的主导力量;残联专门协会有着较为庞大和较为完善的组织网络,是联系残联和残疾人的桥梁和纽带;而助残社会机构作为非营利性组织,将在较长时间内作为残联、残疾人专门协会两者的补充与合作者而存在,它有接受两者指导、协助两者工作,也有两者支持服务的需求,以便大胆自信的开展工作,不断加强自身建设和发展。只有三者有效融合、协同发展构建“残联主导、协会配合、社会参与”的助残机制,能让残疾人共享国家经济发展和社会文明进步的成果。

 

引言

《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》[国发〔2015〕7号]指出,要“健全残疾人权益保障制度,完善残疾人基本公共服务体系,让残疾人安居乐业、衣食无忧,生活得更加殷实、更加幸福、更有尊严” [1]。长期以来,政府和民间都十分重视残疾人工作,介于政府和民间之间的残联及其附属专门协会在其中发挥了极其重要的保障作用。然而,作为不充分市场经济基础上发展起来的残联组织,尽管其兼顾了行政职能和服务职能,但是由于其自身的局限性,已经越来越难以满足残疾人的社会公共服务需求,由民间力量形成的助残社会组织将在残疾人社会保障和公共服务中承担重要的角色,与残联及专门协会之间广泛合作、协同发展,共同推动中国残疾人事业不断迈上新台阶。

 

残联、残疾人专门协会、助残社会组织的概况

2.1  残联的概念和宗旨

1988年4月,中国残联正式成立,随后全国各地各级残联相继先后成立。28年风雨历程,我国残疾人事业由点到面、由浅入深,在改革开放的激情岁月中高举人道主义旗帜,倡导人与人之间的和谐、理解、尊重和关爱,推动了残疾人事业的蓬勃发展,使全国8500多万残疾人以平等的地位,均等的机会充分参与社会生活,共享社会发展成果。

残联是国家法律确认、政府批准的由残疾人及其亲友和残疾人工作者组成的人民团体,是各类残疾人的统一组织。残联的宗旨是:弘扬人道主义思想,发展残疾人事业,促进残疾人平等、充分参与社会生活,共享社会物质文化成果,具有代表、服务、管理残疾人三种职能。

2.2  残疾人专门协会的概念和职责

残疾人专门协会是根据残联章程规定设立的残联内设群众组织,由各级残联代表大会代表中同类别的残疾人、残疾人亲友选举产生,随着残联的成立而相继创建。分为盲人、聋哑人、肢残人、智力和精神障碍者亲友等五大专门协会,在本级残联主席团和残联理事会的领导下,根据各自协会的特点和任务独立开展工作,成为本类别残疾人的“利益代言人、服务组织者和权益维护者”。其职责是:(1)广泛团结、教育本类别残疾人遵守国家法纪,履行应尽义务;(2)关心本类别残疾人的思想、工作和生活,倾听他们的意见,反映他们的需求,争取社会帮助;(3)宣传法律和政策,维护本类别残疾人合法权益。(4)以多种形式开展调查研究,为推动残疾人事业发展和本类别残疾人工作提出建议;(5)建立残疾人骨干队伍,发现、培养残疾人工作者。

2.3  助残社会组织的概念和发展状况

2.3.1  助残社会组织的概念

  本文引用《关于促进助残社会组织发展指导意见》[残联发〔2014〕66号]中的助残社会组织的概念,即在民政部门依法登记的,以为残疾人提供服务、增进残疾人福利、促进残疾人平等参与社会生活和共享社会发展成果为宗旨,以开展残疾人所需的各项服务为主要业务的社会团体、民办非企业单位和基金会[2]。 

2.3.2  中国助残社会组织的发展状况

我国助残社会组织开始于20世纪80年代,诞生于改革开放的历史机遇和残联组织的广泛建立,如北京病残青年俱乐部、大连市残疾青年协会等。早期的助残社会组织对于唤醒广大残疾人从自发到自觉的表达需求,为残疾人提供直接服务,推动残疾人事业发展,宣传人道主义精神起到了十分重要的作用。进入21世纪,社会组织管理体制改革加速进行,社会资源逐步向公益慈善领域倾斜,助残社会组织呈现快速发展态势,涌现出一部分发展较好、影响力较大的社会组织,如中国残联各专门协会、福建省同仁志愿助残中心、北京汇天羽信息咨询中心、北京瓷娃娃罕见病关爱中心等[3]。

 

现有残联、残疾人专门协会及助残社会组织存在的问题

3.1  残联存在的问题

3.1.1  行政化过度

政府与民间组织的关系一直是学界关注的中心。法团主义认为国家与社会并非是完全分化的,国家应加强对市民社会的参与、控制以及致力于构建国家与社会之间制度化的联系渠道。其在国内得到了广泛认同。

残联在成立之初就带有明显的“官民两重性”,官方将其定义为“免于登记的社会团体”,有相应的行政级别和党政编制。残联既是国家在残疾人领域的代表和管理机构,也是负责公共物品提供的社会团体。但在现实中残联过多地包揽行政任务,使其行政职能的发挥远甚于服务功能,出现严重的“管理大于服务”现象,以至于许多人认为它是政府部门,这种定性长期存在并得到广泛认同。另一方面,残联在相关领域中享有垄断地位,而这种垄断并不只限于资源的垄断,还在行政上作为助残社会组织的业务主管部门,支配他们。这种党政合一、责权高度合一的中国化团体与法团主义理论下的“功能团体”有着较大的区别,显然不完全契合法团主义组织的特征[4]。

3.1.2  “国家全能主义”明显

法团主义又称合作主义,国家与社团是基于权利分化的“合作”关系,合作是指权利的授予、出让、委托和交换。而合作的基础应该是两个相对独立的个体之间的平行关系。

从形式上而言,我国政府与社团的关系格局中具有了“国家法团主义”的雏形。然而,由于我国的社会领域是脱胎于原先的“国家全能主义”管制模式,助残社会组织在发展过程中受着旧有观念约束和制度惰性影响,主动依附政府,显然有悖于法团主义提倡的“合作”精神。其次在社会利益的整合上,国家始终保持着强势的制度压力和实行有限的政策松绑,其后果严重挤压了助残社会组织的发展空间,导致后者的成长滞后于社会发展。同时残联作为国家代表,成为实际的公共管理部门。由此可见,国家强势主导下形成的政府与社团的格局并非完全的国家法团主义特征,相反带有明显的国家主义或全能主义的印痕[5]。

3.2   残疾人专门协会存在的问题

3.2.1  对专门协会认识不够

面对越来越“小”的政府越来越“大”的社会,许多人对专门协会的了解较少,在认识上不统一。有些干部从工作思路到工作手段上摆脱不掉官本位的束缚,没有认真研究和严肃对待发挥残联亦官亦民的功能和作用问题,使专门协会工作不够活跃。只有在盲人节、聋人节等等全球性的节日时,才组织开展一些庆祝活动,没有经常性的活动安排,不能把大家的能量充分发挥出来[6]

3.2.2  无日常工作经费、活动场所和服务

目前专门协会因没有法人资格,没有专职工作人员和经费,资金和场所都靠残联提供,而对于一个自身建设还比较薄弱的残联来说,为专门协会提供以上支持还是比较困难的。

3.2.3  缺少具体政策支持

目前专门协会的工作只靠残联、一时一地的指导,协会自主性不够强,主动性和积极性也受到影响。

3.3  助残社会组织存在的问题

3.3.1  自主性差,产权不清

社会组织培育与发展涉及到政府与社会组织间的关系博弈,而助残社会组织在资格、行为等方面明显处于从属地位,助残社会组织过分依赖于政府,阻碍其长远发展。由于助残社会组织开展工作是以购买政府服务为前提的,他们在参与资格获得、参与范围划定、参与行为实施等方面存在被动性,社会组织及其服务项目之发展在今后都不可避免面临诸多问题。此外,不少助残社会组织产权不清晰,财务不透明,运作不规范,社会公信力不足,影响了社会爱心力量的捐赠和组织的长远发展。

3.3.2  资金投入有限、环境受制

政府扶持力度不大,购买服务尚处于起步阶段,资金投入有限;民间资本由于助残社会组织的非营利性,总体投入也不足。不少助残社会组织办公和服务场地面积严重不足,地理位置偏远,难以为残疾人提供及时有效的服务。同时,目前针对助残社会组织的政策仅散见于相关综合性文件中,缺乏专门的法律法规政策支持。

3.3.3  服务专业化不够,发展不平衡

在服务上,由于助残社会组织自身成立时间较短,员工薪酬总体偏低,人员流动较大,致使所提供的服务在较短时间内没有显示出服务内容的不可替代性和服务效果的专业独特性,主要表现在服务群体及方式单一,服务水平较低。在发展上,助残社会组织在城市地区和东部地区较好,农村地区和中西部地区大部分处于起步阶段

3.3.4  监管评估不到位

在政府购买助残社会工作服务的前期,由于助残社会组织的数量少、质量不高等原因,主要是以培育、促进发展为主。政府对助残社会机构给予充分信任,以日常的行政性监督为主要监管方式,对残障社会工作服务的专业性没有进行系统的评估和监控。助残服务组织的水平与绩效参差不齐,但目前由于供给不足、竞争缺失,加上监管评估尚不到位,还没有建立淘汰和退出机制,不利于提升助残组织的服务和业务水平。

 

残联、残疾人专门协会及助残社会组织协同发展的建议

残联作为中国残疾人工作的组织者和管理者,是残疾人事业的主导力量;残联专门协会有着较为庞大和较为完善的组织网络,是联系残联和残疾人的桥梁和纽带;而助残社会机构作为非营利性组织,将在较长时间内作为两者的补充与合作者而存在,它有接受两者指导、协助两者工作,也有两者支持服务的需求,以便大胆自信的开展工作,不断加强自身建设和发展。只有三者有效融合,才能不断提升残疾人的生活质量,共享国家经济发展和社会文明进步的成果。

4.1  残联的相关改革

4.1.1  加强职能规范

当前残疾人服务领域“政社一体,管办不分”的模式,造成官办服务组织资源浪费严重、行政效率低下;民间组织质素良莠不齐、专业化程度较低以及“走后门”的不良作风泛滥。除了要强化管理职能,提高员工的综合素质,增强管理和指导各类残疾人群众性组织的能力之外,还须根据新形式的发展增加评估职能,构建一套科学合理的助残社会组织评估体系,形成评审制度,评定社会组织服务资质和工作成效,在领域进行“优胜劣汰”,规范助残社会组织发展和提升助残社工的专业服务水平。

4.1.2  实行机构简化

目前官办的残疾人服务机构普遍存在工作人员素质低下、精细化程度不高等问题,无法针对盲、聋、哑等不同类型残疾人提供高质量的专门性服务。新社会政策的一个指向是破除了“限制竞争”的原则,有利于大量的民间组织进入残疾人服务市场参与竞争,从而形成一种良性的清退机制,使服务水平不断提高。同时,一些以往享有特权和不适应市场发展的官办组织将可以进行民间化改造或撤销。

4.1.3  推行工作透明

近年来,公益领域屡屡发生腐败、渎职等现象,引起公众强烈反弹。“郭美美”等负性事件的曝光更使得慈善组织的公信力达到了低谷。残联推行工作透明化、完善公众监督体系,是适应未来新社会政策的要求,也符合人民群众的期望。

4.2  充分发挥残疾人专门协会作用

4.2.1  制订政策,建立健全专门协会

要积极争取政府重视,出台加强专门协会工作的文件,明确其主体地位、工作职责。同时,切实改善专门协会工作条件,落实协会“人员、经费、场地”问题。一是选拔有奉献精神、组织能力强、群众威望高的优秀残疾人及残疾人亲友担任协会领导;二是通过残联拨款、社会筹资等方式解决协会基本开支;三是由残联牵头,依托社区、企业等社会资源,以租借、合办等灵活形式解决场地问题,配备办公桌椅、电话等必要设施

4.2.2  完善专门协会工作制度

   一是建立会议制度,各专门协会每年至少召开一次委员会议,通报情况、总结工作;二是建立提案制度,根据残疾人普遍关心的问题向人大、政协提出议案;三是建立主席坐班制度,各专门协会主席每月安排一定时间坐班,处理日常事务。

4.2.3  形成良好的工作运转机制

残联要以专门协会章程为依据,增强其自我运转的能力。一是搭建工作平台。残联要创造条件,让协会参与“爱耳日”等各类残疾人节日活动;同时要引导专门协会采取社会化的工作方式,开展“手拉手”等公益活动。另外,残联要联合协会树立典型,表彰先进。可开展 “最美残疾人”、“十佳残疾人工作专职委员”评选活动,举办“残疾人发展论坛”,扩大协会影响力;二是强化工作手段。按照“分片负责”的原则,深入基层调查,提出建议,并向残联反映。

4.3  壮大助残社会组织

4.3.1  加大政府扶持  

要增加助残服务供给继续发挥政府购买主体的作用,着力搭建助残社会组织培育立体架构,促进助残社会组织增加数量、提高质量,促使其在经费使用、人员配备等方面都有自主管理权,为残疾人提供更好的服务。

4.3.2  加强队伍建设

  要提高员工待遇、引进专业技术和管理人才、形成有凝聚力的组织文化等。助残社会机构可贴近残疾人实际需求,开发设计出救助型、支持型以及发展型等多层次、个性化的助残服务项目,从而填补助残服务的盲区。

 

结语

综上所述,残疾人事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分,需要残联、残疾人专门协会及助残社会组织的共同努力、融合发展,最终实现残疾人生活质量的提升,更好地满足残疾人多层次、个性化、类别化需求

 

参考文献

[1]国务院.《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》[国发〔2015〕7号] [Z]

[2]中国残疾人联合会.关于促进助残社会组织发展指导意见[残联发〔2014〕66号][Z].

[3]曹跃进,张超英,彭冰泉,黄北大.助残社会组织工作现状分析与发展思路[J].残疾人研究,2014(4)

[4]秦琴,曾德进. 政府、残联和残疾人民间组织的关系研究[J].社会科学,2014(4)

[5]秦琴,曾德进. 政府、残联和残疾人民间组织的关系研究[J].社会科学,2014(4)

[6]周丽巍.浅谈残联专门协会的作用与发展前景[OL]. 残疾人在线 : 2009-10-16

 








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