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【优秀论文】助残社会组织治理路径实践研究 ——以东莞市民办康复机构为例

发布时间: 2016-11-15   作者:本站编辑   来源: 本站原创   浏览次数:47   【字体:  

助残社会组织治理路径实践研究

      ——以东莞市民办康复机构为例

 

广东省东莞市残疾人社会组织服务中心   郭菊君

 

   党的十八届三中全会提出:“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,探索并研究政治、经济、文化、社会等领域的治理课题成为学界热议和研究的焦点。学界强调“治理”而非“管理”,认为 “治理”是“ 在政府与非政府组织的关系中形成了一种新型的平等合作关系”。 残疾人民生服务是社会建设的重要内容,助残社会组织成为残疾人服务体系的重要补充。近年来,国家、省、市密集出台有关扶持、规范、促进社会组织发展的法规政策,籍以推动残疾人服务领域从官僚制向合作制的管理方式转变。

在这种理论与实践大环境下,东莞市民办康复机构类助残社会组织发展既具有社会组织发展的普遍规律,同时又呈现出在特定空间、时间等各种因素作用下它特有的发展轨迹。剖析东莞市民办康复机构治理状况、梳理问题、总结经验,对指导东莞市民办康复机构持续健康发展,具有很强的针对性和指导性。同时,对研究其它类型的助残社会组织治理路径以及探索内在发展规律,亦具有很强的实践与理论意义。

一、治理面临的挑战

2010年前,东莞市民办残疾人康复机构基本处于自生自灭的状态,没有主管部门,没有进行登记注册,很少与政府部门进行互动。在这种状态下,政府部门与民办康复机构基本是各走各的路,各过各的桥,两者没有利益冲突,也不存在相互合作。2011年,东莞市残联申请成立东莞市残疾人社会组织服务中心(简称社组中心),组织实施民办残疾人康复机构每年15万、10万、5万的机构补贴政策,同时承担对在民办机构接受康复服务的0-6周岁残疾儿童给予1.5万至2.5万的抢救性康复补助。于是,社组中心、民办康复机构、康复服务对象之间开始频繁互动,产生交集,进行利益博弈。以下是治理实践中各方为基于自身权利发出的声音:

(一)少数康复机构向社组中心开炮

     一家机构的负责人2013年12月在网上发布的《警告书》中这样写道:相关人员也请自知,如果一味奉行过去的官僚主义、穿新鞋走老路,法制越来越到位的当今,请勿引火烧身!如果民怨鼎沸就有人玩火自焚! 本应和平共处,但欺人太甚!迫不得已,吾将以牙还牙,以其人之道加倍还治其人之身。 ……政府成立专管单位原本想规范行业发展、促进行业自律,现呈现江湖混战、乌烟瘴气,公信度或已受行业质疑,若上下及同行再不共同努力,我方也无需讲行业道义,大家都可自私自利、胡作非为,过一天算一天,反正最终大家都玩完。

有机构负责人在一次座谈会上表态说,政府发了钱,每次座谈都是这样吵,这样下去,还不如不发这个补贴。还有机构负责人要求解释调整补贴级别的原因。也有机构提建议时语气比较平和,希望评审时针对机构的不足或者缺点,明确告知好的机构好在哪里呢,也希望建立可行的评审标准,形成一个良好的氛围令我市特殊教育能够有个很好的发展。

(二)机构之间不和谐音符

个别规模较大的机构认为有些机构与社组中心有利益关联,或者发生机构间抢生源、挖老师的事情。有机构这样说:

不管你有多大面积,多少投入,有什么后台,有几家分校,如果你坚持不立时纠正,坚定不移地要破坏行业氛围和规则,那么,我划下界限,你动我一个老师,将以雷霆之势让你机构付出十倍学员的代价!……奉劝有些单位,骗取政府、领导信任,套钱敛财,行业内早已品头论足、意见纷纷,所做如何大家都心知肚明,考虑都不容易,睁只眼闭只眼给予理解,现竟将黑手伸向同行,如不悬崖勒马,定将你东窗事发!

(三)家长质疑机构的公信力与社组中心的服务方式

一部分家长通过书面或电话投诉的方式反映机构的服务质量与信誉:民办机构收费太高、随意涨价;他们开始说得很好,给你安排资深老师教孩子,等交了钱或者过一段时间,他们就让一些新上岗的老师来上课。

家长对实施抢救性康复补贴方式的发放也颇有微词:社组中心一次性把一年的孩子补贴都发给机构,我们有被绑架的感觉,一年时间都非要在这家机构康复而不能根据需要转换,这是帮机构还是帮孩子?我们家长能不能自由选择使用机构?

(四)社组中心少数人的观念

面对机构与家长的质疑,社组中心内部讨论时,少数工作人员认为:我们是事业单位,相当于行政部门,民办康复机构就得听我们的;再说任何评审方式都不可能十全十美,发的补贴也不可能绝对公平,我们怎么发钱都会有意见。我们对待机构的办法是白道黑道都要会。现在我们对孩子的补贴模式已经成熟,机构也熟悉办理流程,重新进行修改,做起来会很麻烦,再说你能预料修改后的补贴方式难道就没有漏洞了吗?

二、治理失序的原因

这些声音在2013至2014年间集中暴发,尤其以机构、家长对社组中心的意见较多,机构之间对师资的流动也一直各持己见。分析起来,这种状况的出现有以下几个原因:

(一)各主体利益多元化

社会组织、康复机构、服务对象三者在康复行业内扮演的角色不同,自然所代表的利益也不同。作为业务指导部门的社组中心,它的职能是公平合理的分配公共资源,监督民办康复机构使用好财政资金,既为残疾儿童服务,也为民办康复机构服务。康复机构是社会福利性质的民办非营利机构,它的任务是为残疾儿童提供适切的康复教育服务,通过获得财政扶持与收费确保机构的正常运转,并设法推动机构健康可持续的发展,同时要兼顾公益使命。以家长为代言人的服务对象,目的是充分利用好政府补助资金,通过民办康复机构的服务,促进孩子身心方面的改善。三方相互补充,相互依赖,相互监督,形成了一个网状结构,若有一方失职或某一环节出现问题,整个网状结构就会引起多米诺骨效应,各方沟通出现阻碍,能量逆势而行,网状关系就会陷入无序甚至混乱中。

(二)公共服务项目设计存在缺陷

项目在实施过程中一旦有瑕疵,就摆脱不了被利益相对方所垢病和批评。2013年,民办康复机构质疑评审定级的结果,认为社组中心的评审不够公平透明、甚至被怀疑权力寻租。其中一个环节的缺陷是在专家评审完成得出评审结果后,社组中心又在此基础上自行进行调级。因此,作为手握公共资金分配权的一方,既发放资金、又参与评审,充当裁判员时又承担运动员,即使你做的如何公平公正,也没办法解释清楚,结果是费力不讨好。0-6周岁残疾儿童抢救性康复补贴项目,2015年5月前实施方式为一次性拨款,通过一段时间的实践,该模式确实有其弊端:一是一次性把一年补助款拨给机构后,家长想在一年内重新选择、变更康复机构很困难;二是先拨款再提供服务,在诚信制度还不健全的当下,这种方式将可能使购买主体承担更多的风险,同时在监管服务质量时容易出现真空地带,而无法实时监督服务质量;三是孩子转学去公办机构或其它民办机构甚至寒暑假期时,没有使用完的财政资金面临流失;四是作为财政资金管理方的购买主体社组中心没有与承接方签订购买协议,一旦家长与机构之间或社组中心与机构之间发生有关补助款项的纠纷时,没有规范的法律文本来明确双方的权利与义务,协调处理矛盾困难。

(三)快捷互动的网络平台是治理的双刃剑

除了传统的报纸、广播、电视外,基于互联网技术的网站、论坛、贴吧、聊天室、还有博客、微信、QQ、电子邮件等信息传播方式,越来越广泛的用于民意表达和利益诉求。这些新型的信息渠道具有传播迅速、互动性强、范围广、公开透明、表达自由等特征。网络信息如果内容全面、客观真实,对正确塑造和引导民意能发挥正能量作用;有些信息传播者动机不纯、态度偏激,传送信息零碎、歪曲事实,很容易误导公众,会出现理性缺失、从众效应、网络暴力、起哄心理等极端情绪。[i]如果相关信息方不能充分、有效、合法的利用网络载体,就会对行业治理产生负作用。比如,社组中心、各康复机构、服务对象等利益相关各方在处理网络信息时,如果缺乏包容意识,害怕对方提出建议意见;不能识别真假信息,给予及时回应;刻意隐瞒利益各方非常关注的重要敏感信息;发布的信息不客观不真实等行为,都会破坏良序关系的建立。

(四)新生事物的发展、成熟以及人们认识其发展规律是一个艰难的过程

首先,对于管理公共财政、指导康复机构的社组中心来说,成立时间非常短,大部分工作人员都是新上岗员工,一成立就面临两个项目的设计与实施;如何对民办康复机构进行指导规范更是无经验可借鉴,因此项目设计难免存在一些粗疏的环节。其次,民办康复机构也是当前社会管理中出现的新事物,尤其是2012年后,民办康复机构快速增长,在短短的5年时间里,从最初的不到10家增长到现在的30家。机构增多,竞争加剧,利益分化激烈,若有风吹草动,就会很容易引起机构的猜疑、不满甚至对抗,这就需要治理中处于主导地位的社会中心具备更加专业的管理能力以及适度平衡各方利益的智慧。此外,在这30家机构里,自闭症康复机构占了8成以上,自闭症儿童康复教育在全球亦不过是10来年的历史,康复体系的建立、康复方法的应用、康复效果以及师资配备等方面都还在摸索之中,有些家长的康复理念存在误区,对孩子的康复目标也不十分清楚,给行业自律以及政府监管又增加了难度。

三、治理路径的创新

本课题中,行业治理出现失序,很大程度上是缘于民办机构及家长对公共资源的分配方式与结果不认同与不满意。因此,作为职能部门的社组中心,需要在治理过程中扮演主动积极的引导角色。从2014年到现在,经过3年时间,社组中心通过完善公共资源的分配方式,提供适切的服务,基本实现了行业间和谐、有序的状况。

(一)顺应民意,完善机构评审机制。通过分析总结多方参与的评审模式利弊,2014年大胆采取第三方评审方,明确各方的角色与定位,确定评审相关规则并提前告知被评审的机构。在新的评审模式里,社组中心组织筹备评审具体工作但不参与评审,其重点是研究制定规则、监督评审专家及被评审机构等,确保评审结果客观、公正,取消了社组中心的裁判员资格。评审专家则是评审环节中唯一具有资格的裁判员,其核心任务是按照标准进行专业、客观的评审,不因人、事、物的变化而影响其权威地位,评审补贴最终唯一依据就是专家组的评审结果。民办康复机构有义务真实报送相关资料,同时也有权监督社组中心、评审专家以及同行在评审前、中、后整个过程的表现。明确的规则与合理的分工,被评审机构对社组中心的质疑与不信任的话语嘎然而止,从2014年至2016年每年一度的评审结果通报会上,基本没有机构提出异议。

(二)倾听诉求,改进残疾儿童康复补贴模式。2015年,经过近一年的调查研究,改革实施了三年的“一次性拨款模式”,建立“补贴代用券模式”。在这个新模式里,三个主体不再是单向的运动,而是多向互动的关系;服务对象一旦有支配补助资金的主动权后,也就拥有了选择权和监督权,从而倒逼民办康复机构提高服务质量;利益各方通过签订协议,建立契约,互相监督,利益共享,风险共担。代用券实施后各方反响持积极、肯定的态度,一年多来,还没有一个家长或机构因为这项补贴的事情出现投诉的事件。《东莞日报》有评论员撰文称“补助方式由发至机构变为发放代用券,其实是政府购买服务方式的创新”,通过使用代用券,可以灵活而精准地投放公共资源,“形成了一个可以动态监测和反馈环节,进而刺激此类组织的活力,让公共资金投入真正有效”。

(三)拓宽服务领域,积极打造为民服务的形象

1、想方设法开展康复业务培训

由于财政对培训项目的收紧,社组中心每年申报的康复教师培训项目始终没能获得批准。在这种情况下,社组中心开源节流努力争取各方资源,与广东狮子会扬善服务队、东莞市残疾人基金会合作开展培训项目,并尽量寻找免费的公益培训场地。2013年来,面向民办康复机构及家长开展免费培训、讲座,内容涉及自闭症、听力、脑瘫康复专业、消防、财务等。培训频次逐年增加,活动内容逐年丰富,经费逐年增加,培训效果得到了机构与家长的认可,同时,也获得了赞助方的认同。2013—2016年培训情况如下表:

年度

培训天数

培训人数

培训内容

经费来源

2013

9

50

自闭证教师资格认证

社组中心、基金会

2014

11

375

康复、消防、财务、拓展

社组中心、广东狮子会、公益场地

2015

21

686

三类康复专业

社组中心、广东狮子会、公益场地

2016

28

800

三类康复专业

社组中心、广东狮子会、基金会、公益场地

2、探索购买社工服务。从2014年开始,社组中心向市残联申请购买两名社工,开始探索社工服务民办康复机构及家长的服务方式,两年来共开展亲子美食、园艺、家长减压力等小组活动,节日亲子游戏活动以及宣传活动,服务1000余人次,对润滑社组中心、机构与家长的关系,搭建沟通、服务平台起了良好作用。

3、链接各方资源,为民办康复机构注入活力。除了与扬善服务队、市残疾人福利基金会直接合作开展“绿荫行动”、“狮助师行”、“蓓蕾行动”外,还充分发挥社组中心作为市残联直属单位的优势,为民办康复提供省残联、兄弟市及市残联相关培训学习信息;在市残联领导的重视下,组织每年一度的座谈会,2016年年初,邀请广东狮子会东莞区30支服务队一同参加座谈会,为公益组织及28家民办康复机构提供公益项目对接平台。

4、认真组织民办康复机构承接中央及省项目。近年来,中国残联及省残联资金向民办康复机构倾斜,社组中心抓住机会,及时组织机构进行申报与实施。2014年,我市5家民办机构共95名残疾儿童第一次成功申请彩票公益金智力项目,2015年协助9家机构顺利申请70名服务对象的彩票公益金资助项目,积极组织民办机构积极参与彩票公益金智力项目的购买服务竞标。按照项目要求组织机构开展儿童培训、家长培训及家庭康复指导、档案资料输入工作。该项目环节琐碎、操作复杂,但由于社组中心工作人员组织得当,沟通顺畅,不仅得到了省残联的肯定,同时也为民办康复机构所赞同。2016年省残联举办广东“众创杯”创新创业大赛,社组中心共享了该条信息,但各机构忙于康复业务,起初无一机构申报。后来社组中心根据部分机构的运作特色,建议他们申报某个项目,最后有好几家机构入围大赛,这对培育机构形象,将来优先购买政府项目有一定作用。

四、治理成效

治理与管理相比较,治理强调主体的多元化而非单一性,各治理主体地位平等而非权力与服从,解决问题的方式是协商而非强制;治理所涉及的范围是以公共领域为边界。对照此标准,东莞民办康复机构康复行业,经过五年的治理,经历了一个在数量上从少到多,在与政府部门的关系上从疏离到合作,在秩序上从比较混乱到逐渐和谐的发展过程。

社组中心比较成功地从政府本位过渡到服务本位。转型的过程,虽然有被动的成份,但它在面对机构与家长质疑的时候,主动放低姿态,敢于倾听呼声,大胆改进创新,立足公共服务,以合适的行动平复了机构与家长对社组中心的非议,获得了公信力。在2016年评审结束后,有个匿名评论本年度评审的贴子经过一个家长的手传到了社组中心,中心主任当即把该贴子全文转发到了QQ工作群,立即就有其它机构的负责人针对贴子中的言论进行了反驳。结果,这种捕风捉影、任意歪曲事实、企图起哄的观点不攻自破。这也从另一个角度说明社组中心敢于自晒“家丑”,不畏人言、明白做事的担当与魄力。

各机构间从老死不相往来逐渐到相互共享部分信息与资源。很长一段时间内,各机构之间相互封闭,甚至有敌意。虽然少数规模较大的机构依然对师资的流动有着较高的戒备状态,但总的来说,随着对公共资源分配不均的怀疑的消除,有些坦城的、较开放的机构主动释放善意,与其它机构互通有无,相互学习与走访,甚至彼此成为微信圈好友。

家长对社组中心的好感度增加。由于康复补贴代用券的实施,赋予了家长更多的话语权与自由选择权,不满意机构,就可以更换,减少了与机构发生摩擦的机会,投诉康复机构的事件也很少发生了;同时,社组中心组织的培训提供了他们实用的康复知识,对社组中心的认同度也逐渐提高。

可以说,治理各方的关系有所改善,但要达到完全意义上的平等协商、同舟共济的境界还要很长一段时间的共同努力。








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